di GIULIA CIANCAGLINI
URBINO – Il Tribunale amministrativo regionale di Ancona dovrà decidere se l’ordinanza del presidente della Regione Marche Luca Ceriscioli è proporzionata o no alla situazione. Ma, prima ancora che il Tribunale si pronunci, il presidente del Tar – se viene richiesto e in caso di “estrema gravità e urgenza” – può firmare un decreto che sospenderebbe l’ordinanza. Questa è la spiegazione del professore ordinario di diritto amministrativo dell’Università di Urbino ‘Carlo Bo’ Matteo Gnes che ha risposto alle domande del Ducato sul braccio di ferro tra i due presidenti, Giuseppe Conte e Luca Ceriscioli.
In queste situazioni di emergenza chi ha il potere di intervenire?
“L’emergenza Coronavirus rappresenta una situazione eccezionale che non rientra tra i casi disciplinati da norme di legge. Per far fronte a casi non previsti né prevedibili, che rientrino nelle situazioni cosiddette di necessità ed urgenza, alcune leggi attribuiscono poteri d’urgenza a specifici organi. In materia di igiene e sanità pubblica l’art. 32 della legge n. 833 del 1978, istitutiva del Servizio sanitario nazionale, attribuisce il potere di emettere ordinanze di carattere contingibile e urgente, a seconda dei casi, al ministro della Sanità (ora, della Salute), al presidente della Regione e al sindaco. Se la rilevanza è comunale, spetta al sindaco; se regionale o relativa a parte della Regione, il potere è attribuito al presidente della Regione; se riguarda l’intero territorio nazionale o una parte di esso comprendente più regioni, spetta al ministro della Salute. Si tratta di provvedimenti amministrativi di particolare rilevanza, in quanto possono derogare anche a norme di legge, e per tali motivi possono essere emanati solo in situazioni eccezionali”.
Cosa può fare il presidente del Consiglio nel momento in cui ritiene che c’è una Regione che viola le norme?
“I rimedi sono essenzialmente due. Il principale, nel caso di invasione da parte della Regione nelle competenze dello Stato, è il ricorso diretto alla Corte costituzionale per conflitto di attribuzione. La Corte potrà valutare se la Regione ha invaso le competenze statali, sia in relazione al riparto di competenze tra Stato e Regioni, sia, in relazione all’articolo 120 della Costituzione, che vieta alle Regioni di adottare provvedimenti che possano ostacolare la libera circolazione di cose e persone e attribuisce allo Stato poteri sostitutivi in caso di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, nonché per assicurare la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica del Paese. Questo primo rimedio ha tempi relativamente lunghi (pur se il Governo potrebbe chiedere alla Corte di sospendere l’esecuzione del provvedimento impugnato nelle more della decisione) e un esito incerto. Certamente, se la Corte costituzionale si pronunciasse in senso favorevole alla competenza statale per il coordinamento della gestione delle situazioni di emergenza di rilevanza nazionale anche in ambito sanitario, si avrebbe un importante punto fermo per il futuro.
Il secondo rimedio è quello di ricorrere al giudice amministrativo. Come ha ripetuto più volte il presidente del Consiglio Giuseppe Conte, i provvedimenti amministrativi adottati per gestire l’emergenza ‘Coronavirus’ devono rispettare un principio fondamentale per l’esercizio del potere amministrativo, ossia quello di proporzionalità (declinato nei suoi tre aspetti della idoneità, della necessarietà e dell’adeguatezza). Spetta al giudice amministrativo, in caso di ricorso, valutare se l’ordinanza del presidente della Regione Marche è stata proporzionata rispetto alla situazione in cui è stata adottata.
A tale proposito, sottolineo che anche i cittadini e le imprese che si ritengano ingiustificatamente o eccessivamente danneggiate dai provvedimenti, potrebbero proporre ricorso al giudice amministrativo”.
Il provvedimento di Ceriscioli è sproporzionato rispetto all’emergenza?
“Sicuramente il governo, con il coordinamento del presidente del Consiglio deve assicurare la tutela di tutti gli interessi pubblici in gioco. I più rilevanti sono la sicurezza e la salute, ma non bisogna dimenticare che vi sono anche altri interessi, come la promozione dello sviluppo economico, la tutela dei conti pubblici, la circolazione dei beni e delle persone e, in generale, i diritti dei cittadini tutelati dalla Costituzione. Creare un ingiustificato allarmismo comporta un forte impatto sull’economia. Basti pensare al 40% delle cancellazioni dei turisti che dovevano venire in Italia. Quindi è difficile dire se la misura regionale sia adeguata allo scopo ma non eccessiva, dal momento che potrebbe creare problemi peggiori. Estremizzando: se si crea eccessivo allarmismo con effetti rilevanti sul turismo e più in generale sull’economia, con provvedimenti eccessivi rispetto al primario obiettivo di controllare l’epidemia, rischieremmo di sprofondare in una nuova e profonda recessione”.
L’ingresso del Tar di Ancona
I provvedimenti amministrativi possono essere sottoposti, se impugnati, al sindacato del giudice amministrativo. A quale Tar si dovrebbe far riferimento?
“A seconda dell’autorità che li ha emanati. In questo caso l’ordinanza è stata emanata dal presidente della Regione Marche e quindi è territorialmente competente il Tar delle Marche. Questo a differenza delle controversie aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi della normativa sulla protezione civile e le controversie attinenti alla gestione del ciclo dei rifiuti, che, nel 2007 il legislatore ritenne opportuno attribuire alla competenza inderogabile del Tar del Lazio. Nei casi delle altre Regioni, si tratta di provvedimenti ‘misti’, in quanto sono decreti ministeriali adottati dal ministro, pur se in concerto con i presidenti delle Regioni, ed è quindi competente il Tar del Lazio”.
Qual è l’atto formale per impugnare un provvedimento amministrativo di fronte al giudice amministrativo?
“Semplificando, i provvedimenti amministrativi si impugnano con un atto denominato ‘ricorso’. Si tratta di un atto, indirizzato al Tar competente, che deve essere prima notificato all’amministrazione che ha emanato il provvedimento impugnato, la cosiddetta amministrazione resistente, e poi depositato presso la segreteria del Tar”.
Quali sono i tempi del ricorso?
“I tempi per una prima decisione, con ordinanza cautelare, da parte del giudice amministrativo, considerata anche l’importanza della questione, saranno rapidi: direi da uno o due giorni dalla presentazione del ricorso a un mese. La normativa prevede la possibilità di chiedere al Tar di sospendere il provvedimento impugnato, con ordinanza cautelare, nelle more della decisione del merito del ricorso, qualora ricorrano due presupposti, ossia la probabilità, ad un primo sommario esame, di un accoglimento del ricorso ed il rischio di un pregiudizio grave ed irreparabile. Inoltre, è prevista la possibilità di richiedere al Presidente del Tar, in caso di ‘estrema gravità ed urgenza’, l’adozione di una misura cautelare provvisoria, che può essere disposta con decreto del presidente del Tar ed è efficace fino alla camera di consiglio in cui si deve trattare la domanda di misura cautelare”.
L’emergenza del Coronavirus, considerata da molti già nazionale, riguarda sicuramente più di una Regione. Come si spiegano allora le ordinanze dei presidenti delle regioni?
“Tutti i presidenti delle Regioni che hanno deciso di intervenire, a eccezione del presidente della Regione Marche, lo hanno fatto in accordo con le autorità statali, attraverso lo strumento del decreto del ministro della Salute, adottato d’intesa con il presidente della Regione interessata. Ci si può chiedere a chi spetti, in questa emergenza, il potere di agire. Secondo alcune decisioni del giudice amministrativo, il presidente della Regione non è abilitato a emanare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni di pericolo in materia sanitaria che, seppure presenti in ambito regionale, si estendono in eguale misura all’intero territorio nazionale, dal momento che in questo caso la competenza spetta al ministro della Salute. Quanto al caso della Regione Marche, si potrebbe però sostenere che, dal momento che il territorio marchigiano non era ancora stato inserito tra quelli oggetto dell’emergenza, permaneva il potere del presidente della Regione di intervenire”.
Secondo lei, nell’emergenza, come si dovrebbe agire?
“La soluzione migliore è sicuramente quella di agire in accordo, tenendo conto della configurazione regionale del sistema di sanità italiano e dell’opportunità di utilizzare il sistema nazionale di protezione civile per coordinare la gestione dell’emergenza. L’emergenza è nazionale e riguarda molte Regioni. Dal punto di vista giuridico ed operativo è stato ineccepibile adottare i provvedimenti in accordo tra il ministro della Salute e i presidenti delle Regioni interessate. Inoltre, si deve tenere conto che il governo ha emanato e sta emanando appositi provvedimenti per fronteggiare il rilevante impatto economico dell’emergenza, come la sospensione dei pagamenti tributari, la concessione di aiuti economici e così via. Tali provvedimenti riguardano i territori oggetto delle misure d’emergenza del Governo e del Ministro della salute, non gli altri territori. Il mancato coordinamento tra Regione e Stato potrebbe quindi dare luogo a disparità di trattamento nei confronti di cittadini ed imprese e dare luogo a conflitti”.
Il presidente del Consiglio può annullare l’ordinanza regionale?
“Lo escludo. Il governo, attraverso il prefetto, può annullare le ordinanze del sindaco contingibili e urgenti, in quanto sono emanate dal sindaco in qualità di ufficiale del governo. Invece, la tutela della salute è materia di competenza concorrente tra Stato e Regioni, per cui un eventuale conflitto di attribuzione va deciso dalla Corte costituzionale.
Però, ai sensi dell’articolo 120 della Costituzione, Il governo può sostituirsi alle Regioni in caso di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica o per assicurare la tutela dell’unità giuridica o economica del Paese. Il potere sostitutivo del governo rappresenta una extrema ratio ed è tipicamente azionato dal Governo in caso di inerzia delle Regioni. Ci si può chiedere con quali modalità ed in quale misura il Governo possa intervenire quando la Regione è stata, per così dire, iperattiva. Tenendo conto che il problema di fondo non è il provvedimento adottato dal presidente della Regione Marche in sé, ossia la proporzionalità o meno della misura, quanto il fatto che la sua adozione non è stata concertata con il Governo ed in particolare con il Ministro della salute”.
Qual è il profilo politico della questione?
“Premesso che per “profilo politico” intendiamo il significato strategico, di gestione della cosa pubblica e non le motivazioni di carattere elettorale o partitico, l’obiettivo del Governo è di assicurare che le Regioni agiscano in modo coordinato. Si tratta di un’emergenza nazionale e va assicurato il coordinamento unitario, soprattutto relativamente ai rimedi ed alle azioni adottate. C’è poi l’aspetto della responsabilità politica di chi ha poteri decisionali, che li porta ad adottare provvedimenti per dimostrare di aver fatto tutto il possibile. In altri termini, se il contagio si espande e il presidente della Regione non avrà fatto nulla, i cittadini potranno rimproverarlo di non aver fatto nulla; mentre se il contagio comunque si espande, ma avrà fatto qualcosa, potrà dire di averci provato”.
Quali sono le differenze, nell’emergenza, tra le Marche e la Liguria?
“La Liguria ha trovato un accordo con il ministero. Il governatore ha agito in modo forte e il Governo l’ha assecondato, ma dopo un accordo”.
E con la Sicilia?
“Anche se la Sicilia non ha focolai di infezione, c’è un cittadino positivo già isolato. Eppure è stata adottata la decisione di chiudere scuole, università e così via. Pur se la decisione potrebbe sembrare sproporzionata, in questa caso il Governo ha minori margini di manovra per intervenire ai sensi dell’articolo 120 della Costituzione, in quanto la Sicilia è una Regione a statuto autonomo”.
Il presidente della Repubblica potrebbe utilizzare lo strumento dell’articolo 120 della Costituzione?
“No. L’articolo 120 della Costituzione attribuisce solo al Governo l’esercizio dei poteri sostitutivi in capo allo Stato. Ciò è coerente con la configurazione del nostro ordinamento, che attribuisce al Presidente della Repubblica funzioni di garanzia e di equilibrio politico ed istituzionale anche tra le diverse componenti della Repubblica”.
